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Federico Peirone

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EGITTO – ( 11 Gennaio )

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Quale Egitto nella nuova Costituzione

Intervista a Nathalie Bernard-Maugiron, Direttrice dell’Institut de recherche pour le développement dell’Università di Parigi-Sorbona.
A cura di Michele Brignone

I partiti e i movimenti che si oppongono al Presidente Morsi ritengono che la nuova Costituzione istituisca una nuova dittatura. Da un punto di vista giuridico, è un timore giustificato?

Il progetto di Costituzione conserva le grandi linee della Costituzione del 1971 e in particolare il quadro istituzionale che quest’ultima prevedeva. L’esecutivo continua a essere bicefalo e il Presidente deve condividere le sue prerogative con il Primo Ministro. Non c’è più un vice-Presidente; in caso di vacanza provvisoria del potere è il Primo Ministro ad assumere l’interim. Il progetto di Costituzione toglie al Presidente alcuni poteri di cui Mubarak aveva abusato e che erano stati uno strumento della deriva autoritaria del suo potere. Innanzitutto, il numero massimo dei mandati è ormai ridotto a due, e la durata del mandato è di quattro anni invece di sei.

Sappiamo che grazie alla riforma costituzionale introdotta da Sadat nel 1980, che aveva soppresso la limitazione del numero di mandati istituita dalla Costituzione del 1971, Mubarak è rimasto al potere più di trent’anni, e non era escluso che potesse presentarsi per un sesto mandato quando è stato cacciato. Un altro strumento del rafforzamento dell’autoritarismo di Mubarak è stato il prolungamento dello stato di emergenza per tutta la durata della sua presidenza. Il progetto di Costituzione prevede che lo stato di emergenza può essere dichiarato solo previa consultazione del governo e con l’avallo delle due camere del Parlamento, per un periodo massimo di sei mesi, prolungabile solo tramite referendum. Il progetto limita anche la libertà di scelta del Primo Ministro da parte del Presidente. Prevede infatti che il Presidente possa nominare un Primo Ministro solo se quest’ultimo ottiene la fiducia del Parlamento. Se il suo candidato è respinto, deve proporre un membro del partito di maggioranza. Se questi è a sua volta rifiutato dall’Assemblea, quest’ultima sceglie un Primo Ministro che forma il suo governo. Se il suo gabinetto non ottiene la fiducia del Parlamento, quest’ultimo viene sciolto.

Quali poteri sono riconosciuti al Presidente?

La Presidenza esercita il suo potere attraverso il Primo Ministro e il Governo, tranne in materia di difesa, sicurezza nazionale e politica estera, che sono sue prerogative riservate. Deve sottoporre a referendum la sua eventuale decisione di sciogliere la camera dei deputati e in caso di rifiuto da parte del popolo deve dimettersi. Per presentarsi alle elezioni presidenziali, ogni candidato deve avere l’appoggio di almeno venti parlamentari o 20.000 cittadini. Non ci sono più condizioni particolari per i candidati dei partiti politici. Il progetto prevede che il Presidente Mursi termini il suo mandato in corso. Quanto al Parlamento, resta bicamerale e la Camera alta vede rafforzati i suoi poteri. È vero tuttavia che il Presidente conserva poteri molto importanti, sia esecutivi (per esempio il comando supremo delle Forze armate, il potere regolamentare, la determinazione della politica generale dello Stato, il diritto di scioglimento del Parlamento, l’indizione di un referendum, la dichiarazione di guerra, la nomina dei funzionari civili e militari, la promulgazione delle leggi, la presidenza del Consiglio nazionale di difesa, la nomina di dieci membri del Consiglio consultivo, la convocazione in sessione del Parlamento, etc.), che legislativi (iniziativa di legge e degli emendamenti costituzionali, diritto di veto, adozione di decreti-legge, etc.) e giudiziari (continua a nominare il procuratore generale, ma sulla base di una lista stabilita dal Consiglio superiore della Magistratura). Il Presidente si vede attribuire il potere di nomina dei presidenti degli organismi di controllo e di supervisione istituiti per vari ambiti dal progetto di Costituzione, mentre l’opposizione ritiene che gli statuti di tali organismi dovrebbero garantire loro una totale indipendenza rispetto al potere esecutivo. Infine è sempre politicamente irresponsabile, anche se sul piano penale risponde delle accuse di alto tradimento davanti a una corte formata da magistrati e presieduta dal Presidente dell’Alta Corte Costituzionale.

E Qual è la posizione dell’esercito prevista dal testo costituzionale?

Per quanto riguarda l’esercito, altra fonte di inquietudine di fronte ai rischi di deriva autoritaria, la Costituzione continua a sottrarre il suo bilancio al controllo del Parlamento, ma istituisce un Consiglio nazionale di difesa, in cui siedono allo stesso tempo militari e civili, che sarà incaricato di esaminare tale bilancio. Contrariamente ai progetti preparati dall’esercito all’epoca in cui esso esercitava il potere, non è previsto alcun riferimento all’eventuale svolgimento del ruolo di garante della legittimità costituzionale da parte dell’esercito. Però i militari sono riusciti a far introdurre all’ultimissimo momento una disposizione che autorizza la giustizia militare a chiamare in giudizio dei civili in caso di crimine atto a nuocere alle forze armate.

L’articolo sul ruolo della sharî‘a nella legislazione egiziana, che è rimasto invariato, è precisato nel progetto di Costituzione da un articolo successivo. Che cosa potrebbero implicare da un punto di vista legislativo tali disposizioni?

La decisione di conservare l’articolo 2 della Costituzione del 1971, secondo il quale i principi della sharî‘a islamica sono la fonte principale della legislazione e l’Islam è la religione dello Stato, è il frutto di un consenso generale, anche se i salafiti hanno tentato a più riprese, ma invano, di modificarlo per fare delle “norme” (ahkâm) della sharî‘a, e non dei suoi principi (mabâdi), o della stessa sharî‘a islamica, la fonte della legislazione. Avrebbero anche voluto proclamare che l’Egitto è uno Stato islamico (articolo 1) e che la sovranità appartiene a Dio (articolo 3), ma non sono stati seguiti dagli altri membri della Costituente. Tuttavia sono riusciti a includere una nuova disposizione, l’articolo 219, destinato a definire il concetto di “principi della sharî‘a islamica. Quest’articolo mette in campo nozioni molto tecniche della teologia e del diritto islamico tradizionale, il cui significato esatto può essere compreso solo da qualche iniziato. Definisce i principi della sharî‘a islamica come le fonti scritturistiche della sharî‘a (adillatuha al-kulliyya), cioè il Corano e la sunna, i principi degli usûl e del fiqh (al-qawâ‘id al-usûliyya wa al-fiqhiyya), cioè i grandi principi ricavabili dai lavori dagli specialisti della scienza delle fonti del fiqh (giurisprudenza, N.d.R.) e dalle risposte dei giureconsulti, così come le fonti riconosciute dalle scuole della “gente della tradizione” e della Comunità (al-masâdir al-mu‛tabara fi madha’ib ahl al-sunna wa al-jamâ‛a).

Se la portata esatta di tale disposizione è difficile da valutare, è chiaro che essa punta a contrastare l’interpretazione modernista dell’articolo 2 adottata dalla Corte costituzionale. Quest’ultima aveva considerato che solo i principi assoluti della sharî‘a (al-mabâdî al-qat ‘iyya al-thubût wa-l-dalâla), cioè quelli che hanno una fonte ben determinata e sono oggetto di un consenso relativamente al loro significato, si impongono al legislatore. Gli altri principi, relativi, possono evolvere nel tempo e nello spazio e il legislatore dispone di un ampio potere d’interpretazione per adattarli alla società egiziana contemporanea. L’articolo 219 impone anche all’interprete di tenere conto di tutti i pareri emessi dai giureconsulti del passato, mentre la Corte costituzionale non si riteneva legata alle interpretazioni precedenti e procedeva al suo proprio ijtihâd. Resta da vedere se il legislatore e la Corte costituzionale si sentiranno legati a questo articolo. Il fatto che esso adotti una definizione così ampia del concetto di “principi della sharî‘a” potrebbe alla fine preservare la libertà dell’interprete, che potrà operare una scelta tra i principi e le regole in vigore in seno alle diverse scuole, spesso molti diversi o addirittura contraddittori.

Si parla anche del dovere di consultare al-Azhar sulle questioni che riguardano la legge islamica…

Per quanto riguarda al-Azhar, il Consiglio dei grandi ‘ulam⒠deve ormai essere consultato su ogni questione relativa all’articolo 2. Ma dà un semplice parere, che le istituzioni coinvolte (essenzialmente Parlamento e Corte costituzionale) sono libere di seguire o meno. I salafiti avrebbero voluto sottrarre il contenzioso dell’articolo 2 alla Alta Corte Costituzionale per affidarlo ad al-Azhar, ma questa proposta non è stata adottata e lo stesso shaykh di al-Azhar si è opposto a una tale dilatazione delle sue competenze e a un’eccessiva politicizzazione della sua istituzione.

E come interpretare l’articolo 44, che fa esplicitamente riferimento alla blasfemia?

Effettivamente, ogni insulto o attacco verso i profeti e gli inviati di Dio è ormai proibito (così come ogni insulto contro un essere umano) e toccherà al legislatore precisarne il concetto e determinare la sanzione. Questo articolo che vieta la blasfemia è chiaramente in contraddizione con la garanzia della libertà di espressione. Allo stesso modo, la libertà di coscienza è inviolabile, ma il diritto di praticare il proprio culto e di costruire dei luoghi di culto è riservato alle soli religioni del Libro (musulmani, cristiani, ebrei). Le altre religioni sono così private del diritto di svolgere i propri riti in pubblico. È già quanto accade ora, ma finora tale limitazione non derivava da un testo giuridico esplicito.

Quali sono i cambiamenti più significativi rispetto alla Costituzione precedente?

Diverse disposizioni che figuravano già nella Costituzione del 1971 ma erano passate inosservate fino a questo momento hanno suscitato molte preoccupazioni quando sono state riprese nel progetto di Costituzione. È il caso di un articolo che attribuisce allo Stato il compito di assicurare l’uguaglianza dell’uomo e della donna, fatte salve le disposizioni della legge islamica. Di fronte alle reazioni di rifiuto da parte delle ONG femministe la disposizione è stata ritirata. In materia di uguaglianza uomo/donna rimane solamente l’affermazione del principio generale di non-discriminazione, che però non menziona più esplicitamente l’uguaglianza tra i sessi. Ha sollevato gravi preoccupazioni anche l’articolo 10, anch’esso  già presente nella Costituzione del 1971, che incarica lo Stato di assicurare la compatibilità tra i doveri della donna verso la sua famiglia e il suo lavoro. Lo stesso vale per il comma 2 dello stesso articolo, anch’esso ripreso dalla Costituzione del 1971, in base al quale lo Stato garantisce la salvaguardia del carattere autentico della famiglia egiziana, la sua coesione, e la stabilità e la protezione dei valori morali.

I cristiani e gli ebrei si vedono riconoscere il diritto di applicare le loro leggi religiose in materia di culto o di statuto personale, e per la scelta dei propri capi. Questi principi erano già garantiti a livello legislativo ma non costituzionale. Alla Corte di Cassazione è affidato il contenzioso elettorale per le legislative, e il Parlamento è privato del potere di giudicare la validità del mandato dei suoi membri.

Nel testo costituzionale sono state introdotte un certo numero di disposizioni nel tentativo di sottrarle a un’eventuale dichiarazione di incostituzionalità da parte dell’Alta Corte costituzionale. È il caso della determinazione del sistema elettorale per le prossime elezioni parlamentari: per 2/3 con scrutinio di lista e per 1/3 uninominale, aperto alla candidatura degli indipendenti ma anche dei partiti politici. È il metodo di voto scelto nelle ultime elezioni parlamentari che l’Alta Corte costituzionale aveva reputato contrario al principio di non-discriminazione tra i candidati (gli indipendenti potevano concorrere solo per 1/3 dei seggi che però non erano riservati a loro, dato che anche i candidati dei partiti politici potevano presentarsi), ciò che aveva portato allo scioglimento dell’Assemblea. Inoltre, la Costituzione introduce un nuovo articolo che per 10 anni priva del diritto di presentarsi alle elezioni presidenziali e legislative gli ex quadri dirigenti del Partito nazionale democratico. La Corte costituzionale aveva giudicato incostituzionali disposizioni analoghe introdotte a livello legislativo dal Parlamento per privare il maresciallo Tantawi e anche Ahmed Shafiq del diritto di candidarsi alle presidenziali, violavano il principio di non retroattività delle sanzioni, introducevano una presunzione di colpa in assenza di una condanna giudiziara, violavano il principio di uguaglianza davanti alla legge, visto che la legge stigmatizzava certe funzioni in modo arbitrario e infliggeva una pena sulla base delle funzioni occupate e non a causa di atti commessi. Infine, il progetto di Costituzione attacca direttamente la Corte Costituzionale fissando a 11, invece che a 19, il numero dei suoi membri, e stabilendo che solo i membri più anziani manterranno il loro posto.

L’articolo 81 sembra stabilire una deroga generale a tutti i diritti e le libertà enunciate nel testo poiché afferma che essi potranno essere esercitati solo in conformità con i principi relativi allo Stato e alla società che figurano nella prima parte della Costituzione, rimandando in questo modo agli articoli 1-30 (e, in particolare, agli articoli 2 e 10). Se ne potrebbe dedurre che tutti i diritti e le libertà devono essere esercitati conformemente alla sharî‘a, secondo un’interpretazione potenzialmente liberticida. Anche l’articolo 76 suscita molte preoccupazioni, poiché prevede che non possano essere stabiliti nessun reato e nessuna pena se non in forza di un testo legislativo o costituzionale. Alcuni temono che questo sia un riferimento indiretto alla sharî‘a, attraverso l’articolo 2 della Costituzione, che autorizzerebbe il giudice ad applicare le pene corporali previste dalla sharî‘a. La Costituzione rimanda spesso alla legislazione che dovrà precisare l’esercizio di molte libertà pubbliche, o decidere le modalità di nomina dei governatori, dello shaykh di al-Azhar o dei membri dell’Alta Corte costituzionale. Infine, Amnesty International, Human Rights Watch, l’Istituto del Cairo per lo Studio dei diritti dell’uomo e altre ONG hanno deplorato l’assenza di riferimenti alle convenzioni internazionali sui diritti umani.

Il Presidente Morsi ha fretta di far approvare il testo attraverso un Referendum. Basterà a dare alla Costituzione la legittimità che finora sembra esserle mancata?

Oltre al suo contenuto, è soprattutto il processo di elaborazione del progetto di Costituzione ad aver generato la preoccupazione e il rifiuto di una parte importante della popolazione egiziana. Bisogna dire che la Costituzione è stata elaborata al termine di un processo particolarmente caotico e pieno di sorprese, a causa soprattutto dell’ambiguità e della mancanza di precisione dei testi costituzionali e legislativi che il Presidente Mursi ha ereditato dal Consiglio Supremo delle Forze Armate. Una prima Assemblea Costituente a maggioranza islamista, eletta nel marzo 2012 dal Parlamento, è stata dichiarata incostituzionale dal Consiglio di Stato nell’aprile 2012 perché la metà dei suoi membri era stata scelta all’interno del Parlamento.

La seconda Costituente, eletta dal Parlamento nel giugno 2012, contava quasi il 70% di islamisti. L’opposizione l’ha accusata di non riflettere l’insieme delle forze della nazione e una decina di eletti hanno rifiutato di prendervi parte. Poi è stato presentato un ricorso di incostituzionalità al Consiglio di Stato, che dopo aver rimandato più di una mezza dozzina di volte l’esame del ricorso, nell’ottobre 2012 ha deciso che il caso non era di sua competenza, trasferendolo all’Alta Corte costituzionale. Nonostante il decreto del Presidente Mursi del 22 novembre che le proibiva di esaminare il ricorso, l’Alta Corte costituzionale ha deciso di riunirsi ugualmente il 2 dicembre per pronunciarsi sul caso. Quel giorno, i manifestanti islamisti hanno circondato la sede della Corte, impedendo ai giudici di accedere ai loro uffici. La Corte ha protestato denunciando queste pressioni “psicologiche e materiali”, e ha deciso di scioperare.

Una ventina di membri hanno rassegnato le dimissioni dalla Costituente per protestare contro il fatto che il comitato di redazione non stava tenendo conto delle loro proposte e i progetti si susseguivano senza che i membri ne fossero informati. L’adozione da parte del Presidente Mursi del suo decreto del 22 novembre ha portato gli ultimi liberali a rassegnare le dimissioni in segno di protesta.

Quanto al voto precipitoso del testo, è stato interpretato come una manovra politica che mirava ad adottare il progetto prima che la Corte costituzionale si pronunciasse sulla costituzionalità dell’Assemblea costituente. Mentre il decreto costituzionale del 22 novembre aveva concesso all’Assemblea un ulteriore periodo di due mesi, il Segretario Generale della Corte annunciava alla vigilia che l’Assemblea avrebbe adottato il progetto di Costituzione il giorno seguente. 85 membri hanno partecipato alla sessione del 30 novembre, tra cui una decina di sostituti che quel giorno partecipavano per la prima volta.

Al termine di una maratona durata quasi 14 ore, la Costituzione è stata varata all’alba, e il Presidente Mursi ha fissato un referendum previsto due settimane dopo, come previsto dalla dichiarazione costituzionale provvisoria del 30 marzo 2011. Nelle due settimane che hanno preceduto il referendum hanno avuto luogo numerose manifestazioni di massa, a favore o contro il progetto di Costituzione. L’opposizione ha invitato a votare “no”. Il voto è stato ripartito in due turni, essendo insufficiente il numero dei giudici che hanno accettato di supervisionare il referendum. Molte ONG dei diritti umani hanno criticato le numerose violazioni commesse durante il voto del 15 dicembre e hanno chiesto di annullare i risultati che hanno riportato una maggioranza di “si” del circa 56%.

È certo che tutti i vizi che hanno segnato il processo di elaborazione della Costituzione hanno contribuito a privare questo testo della sua legittimità agli occhi dell’opposizione. Anche se verrà adottata per referendum, la Costituzione avrà molte difficoltà a svolgere il ruolo di testo unificatore, riflesso del consenso della popolazione.

 

 
Il testo completo si trova su:

http://www.oasiscenter.eu/it/node/8956